Quyền lực của Tổng thống (Phần 3)

Thể chế liên bang

Hoa Kỳ theo thể chế liên bang chứ không phải theo thể chế quốc gia đơn nhất. Như vậy nghĩa là, các thống đốc và các viện lập pháp tiểu bang đại diện cho chủ quyền của công dân các tiểu bang và do đó tạo ra hệ thống hai chế độ nhà nước và chủ quyền quốc gia. Theo Điều IV của Hiến pháp, chủ quyền quốc gia là tối cao vì Hiến pháp, luật và các hiệp ước của quốc gia có giá trị tối cao vượt quá Hiến pháp và luật tiểu bang. Hơn thế, các viên chức cấp tiểu bang và cấp liên bang khi nhậm chức đều phải tuyên thệ tôn trọng và bảo vệ luật và Hiến pháp quốc gia dù có gây thiệt hại cho luật và Hiến pháp tiểu bang. Tuy nhiên, chính quyền tiểu bang không thuộc quyền kiểm soát của tổng thống hay của các bộ liên bang. Tuy có một số chương trình do tổng thống ủng hộ có thể thực hiện hoàn toàn bởi các viên chức liên bang, nhưng phần lớn chương trình trong nước do Nhà Trắng hỗ trợ đều phải có sự hợp tác của các viên chức cấp tiểu bang, cấp quận hạt và địa phương thì mới thành công. Vì liên bang và các tiểu bang, quận hạt cũng như địa phương thường có những ưu tiên khác nhau nên phần lớn chương trình toàn quốc đều được “liên bang hóa” hay “tiểu bang hóa” để phản ánh tình hình nhân dân địa phương.

Vai trò lãnh đạo chính sách đối ngoại và an ninh quốc gia của tổng thống

Từ đầu Thế chiến thứ hai, các tổng thống đã có được những thuận lợi từ xu thế giatăng quyền lực của tổng thống trong việc điều khiển chính sách đối ngoại và giảm quyền lực của Quốc hội trong việc ảnh hưởng hay ngăn chặn các chính sách của tổng thống. Franklin Roosevelt và các tổng thống kế vị đã nắm nguồn thông tin tình báo là yếu tố tối quan trọng trong việc đương đầu với phe đối nghịch. Do đó, trong các vấn đề liên hệ tới an ninh quốc gia, các tổng thống thường thuyết phục các đại biểu Quốc hội coi việc làm của họ là đúng cho tới khi có chứng cứ rõ ràng là họ đã làm sai trái. Các tổng thống đã sử dụng đặc quyền mà họ nói là đã ghi trong Hiến pháp cũng như là những ủy quyền rộng rãi mà Quốc hội đã cho họ trong Thế chiến thứ hai. Thời kỳ quyền lực của tổng thống về ngoại giao đã lên tới một mức tột đỉnh dưới thời Lyndon Johnson và Richard Nixon và đã được mệnh danh là “chế độ tổng thống đại đế”, vì hai tổng thống này đã nới rộng đặc quyền của mình rất nhiều trong việc tham gia chiến tranh tại Việt Nam. Trong cuộc leo thang chiến tranh đầu tiên, nhiều đại biểu Quốc hội cũng như nhân dân Mỹ không được cho biết mục đích của chiến dịch leo thang là để làm gì. Các cuộc leo thang kế tiếp tại Lào và Căm-pu-chia cũng được tiến hành bằng cách sử dụng đặc quyền của tổng thống. Mãi về sau, Quốc hội mới cắt ngân khoản tham chiến tại Đông Dương vào mùa hè năm 1973 (trong khi các cuộc oanh kích tại Căm-pu-chia vẫn tiếp diễn) nhưng Quốc hội chỉ hành động sau khi Hiệp định Hoà bình Paris đã chấm dứt việc quân đội Mỹ tham gia chiến đấu tại Việt Nam. Sau đó trào lưu đối nghịch với chế độ tổng thống đại đế đã đưa tới việc ban hành luật cho Quốc hội có một vai trò trong việc điều động quân lực Hoa Kỳ trong những cuộc chiến không cần phải chính thức tuyên chiến (Luật về Quyền lực Chiến tranh năm 1973) và luật quy định là Quốc hội phải được thông báo về những vụ tình báo có các hoạt động ngầm (Luật Thanh tra Tình báo năm 1980). Có những luật khác quy định phải cho Quốc hội biết về các thỏa ước hành pháp và tất cả các cam kết của quốc gia đều phải được cả tổng thống lẫn Quốc hội công khai tuyên bố. Trong những năm 1980, Quốc hội gồm đa số đại biểu của đảng dân chủ đã gây khó khăn cho một tổng thống của đảng Cộng hòa muốn can thiệp bằng quân sự vào Trung Mỹ. Mặt khác, trong những năm 1990, một Quốc hội gồm đa số đảng Cộng hòa đã giới hạn (hoạt động của tổng thống) bằng cách giữ lại số tiền đóng góp của Mỹ cho các cơ quan quốc tế đa phương và cho Liên hợp quốc. Thời kỳ sau chiến tranh Việt Nam đôi khi đã được gọi là thời kỳ “hậu hiện đại” của chế độ tổng thống, tức là thời kỳ chấm dứt chính sách đối ngoại với sự tán trợ của cả hai đảng và cũng chấm dứt tình trạng Quốc hội tuân theo các đường lối hành động của hành pháp. Ngày nay, về đối nội cũng như đối ngoại, tổng thống phải có được sự ủng hộ hay ít ra cũng không phản đối của Quốc hội nếu không thì khó mà có thể tồn tại lâu dài được. Điều này có nghĩa là cũng như trong việc đối nội, khả năng thuyết phục – chứ không phải là đặc quyền của tổng thống – giữ vai trò quyết định nhiều hơn trong sự thành công hay thất bại của các chính sách của tổng thống.

Nguyên tắc tổng quát

Kinh nghiệm của Hoa Kỳ về quyền lực của tổng thống có thể giúp ích một phần nào cho các quốc gia khác. Nói chung, quyền lực của tổng thống là “quyền lực thuyết phục” Quốc hội và nhân dân Mỹ ủng hộ những thay đổi chính sách quan trọng – cách làm việc này cũng gần giống như một chế độ đại nghị. Nhưng chức vụ tổng thống cũng là một công cụ để hành xử đặc quyền. Trường hợp này xảy ra khi tổng thống tại chức chỉ có hậu thuẫn giới hạn của đảng và của dân chúng nhưng vẫn có thể dùng quyền do Hiến pháp quy định cho mình trong một thời hạn nhất định để giải quyết tình trạng khẩn cấp của quốc gia. Đó là trường hợp của tổng thống Jackson năm 1832 khi ông ngăn cản không cho bang South Carolina ngang nhiên bác bỏ luật hải quan của liên bang. Đó là trường hợp năm 1861 khi tổng thống Lincoln thi hành luật liên bang chống lại các bang ly khai và do đó khiến cho cuộc Nội chiến sớm xảy ra. Đó cũng là trường hợp vào các năm 1940 và 1941 khi tổng thống Roosevelt liên minh chặt chẽ với Anh và Liên Xô (cũ) để chống lại phe Trục (liên minh Đức, Ý, Nhật). Các kinh nghiệm này cho thấy cái lợi về tính chất mơ hồ trong ngôn từ của Hiến pháp – tính chất mơ hồ đó cho phép sử dụng rất nhiều quyền trong những giới hạn không rõ rệt để đối phó với những vấn đề khẩn trương mà không bị kiềm chế bởi các hạn chế nó khiến cho hành pháp chao đảo không thể có được đường lối hành động cương quyết. Nhưng các câu hỏi cơ bản về quyền hành pháp trong một chế độ dân chủ vẫn là: Làm cách nào mà nhân dân có thể ngăn cản không cho một lãnh tụ hành pháp có nhiều đặc quyền trở thành độc tài? Làm cách nào mà xã hội có thể chấn chỉnh lại những cuộc lạm dụng quyền hành? Đường lối suy nghĩ của nước Mỹ là bảo vệ cách cai trị dân chủ, có giới hạn theo Hiến pháp bằng các nguyên tắc sau đây: phân chia quyền hành không hoàn toàn khiến cho các định chế khác nhau có thể tham gia vào công việc làm chính sách thông thường; kiểm soát và cân bằng khiến cho không có thể sử dụng quyền trong một thời gian dài mà không được lập pháp và tư pháp xét lại xem quyền đó có chính đáng không; áp dụng thể chế liên bang để cho nếu các định chế quốc gia không làm được thì đã có các tiểu bang gánh vác; và chế độ dân chủ khiến cho tổng thống và đảng của mình phải chịu trách nhiệm trước cử tri theo định kỳ. Trong một chế độ đại nghị thực sự, tình trạng bế tắc và tê liệt về chính sách có thể được giải quyết hoặc bằng cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm hoặc bằng tổ chức một cuộc bầu cử mới. Trong hệ thống Mỹ, trong đó tổng thống có nhiệm kỳ cố định và ngày bầu cử cũng được ấn định trước, thì tình trạng bế tắc và tê liệt luôn lúc nào cũng có thể xảy ra, nhưng cũng có thể khai thông hoặc bằng việc sử dụng thành công đặc quyền (của tổng thống) hoặc bằng việc xây dựng sự đồng thuận của Quốc hội và ý kiến công chúng dưới sự lãnh đạo của tổng thống. Nhưng quan trọng hơn cả là tổng thống làm việc trong một truyền thống chính trị trong đó quyền tổng thống vừa được tôn trọng nhưng cũng vừa bị nghi ngờ là có quá nhiều quyền. Trong một hệ thống phân quyền, tổng thống không thể hiện cho chủ quyền của quốc gia. Tổng thống không là một đế vương tối thượng và không thể vượt ra ngoài vòng pháp luật. Tòa án Mỹ đã từng phán rằng trong thời gian tại chức tổng thống không thể được miễn tố đối với các vụ kiện với tư cách cá nhân; tổng thống cũng phải cung cấp bằng chứng theo lệnh của thẩm phán và cũng phải tuân thủ các thể thức pháp luật. Tuy tại Mỹ có luật cho phép Cơ quan Mật vụ điều tra và bắt những người trực tiếp đe dọa tổng thống nhưng không có luật nào coi là có tội đối với những hành động tỏ ra bất kính đối với nhiệm sở hay người nhiệm chức tổng thống. Cũng không có luật nào không cho cơ quan truyền thông hay đảng đối lập trực tiếp chỉ trích tổng thống hay thành viên chính phủ của tổng thống. Truyền thống chính trị của Mỹ vừa tôn trọng chức vụ tổng thống vừa nghi ngờ một cách lành mạnh việc hành xử quyền tổng thống có lẽ là một yếu tố quan trọng nhất trong việc giữ cho chức vụ tổng thống hoạt động trong tinh thần cai trị theo Hiến pháp.

Nguồn bản dịch: Pious, Richard M. (2001). "The power of the presidency", in Melvin Urofsky, ed. The Democracy Papers (Washington, D.C.: US Department of State, 2001), pp. 1-5. Link bản dịch: https://icevn.org/vi/blog/quyen-luc-cua-tong-thong/