Dân sự kiểm soát quân sự (Phần 2)

Các vị tổng thống đầu tiên trong vai trò tư lệnh quân đội

Điều khoản tổng tư lệnh trong Hiến pháp nói rằng, ngoài các nhiệm vụ khác, “Tổng thống cũng là tổng tư lệnh của Lục quân và Hải quân Hoa Kỳ và dân quân của các tiểu bang, khi các lực lượng này đuợc điều động để phục vụ Hoa Kỳ“[1]. Điều khoản này đã là cơ bản suốt trong lịch sử Hoa Kỳ và là căn bản thường trực cho việc dân sự kiểm soát quân sự. Chính nguyên tắc cho phép các vị lập quốc trù liệu cho các thượng nghị sĩ có thể làm tướng trong thời chiến cũng đã cho phép các vị đó chấp nhận một tổng thống dân sự làm tổng tư lệnh quân đội. Điểm then chốt ở đây là chính tổng thống Hoa Kỳ, trong khi hành xử tất cả các chức năng của mình, lại bị giới hạn bởi thể chế dân chủ và do đó không có khả năng sẽ dùng quyền lực quân sự của mình để tăng thêm quyền hành pháp.

Tầm mức mà các vị lập quốc muốn quy định việc tổng thống hành xử chức năng quân sự của mình được thấy rõ khi các vị đó không ngăn cản được việc tổng thống đích thân chỉ huy quân đội ngoài mặt trận. Lúc bấy giờ, người ta trông đợi và muốn tổng thống có thể và phải nắm quyền đích thân chỉ huy quân đội trên chiến trường. Điều này đã được các tổng thống không ngần ngại thực hiện suốt trong thế kỷ XIX. George Washington, với tư cách là tổng thống đầu tiên, đã tạo ra tiền lệ này khi ông dẹp cuộc nổi loạn Whiskey (Whiskey Rebellion), một cuộc nổi loạn bạo động của nông dân (miền Tây) Pennsylvania chống việc chính quyền liên bang thu thuế đánh vào rượu Whiskey năm 1799. Tuy cuộc nổi loạn này nhỏ và giới hạn trong một vùng nhưng Washington cho rằng bạo động như vậy chẳng khác gì phá hoại chính quyền. Washington tuyên bố rằng nếu không dẹp được những người nổi loạn thì “chính quyền nước này coi như là đã cáo chung”. Để biểu dương quyền lực của liên bang, Washington đã huy động một lực lượng quân đội không thua gì lực lượng của toàn thể quân đội trong thời kỳ Cách mạng và đích thân mang quân sang Pennsylvania.

Các tổng thống khác cũng theo gót tổng thống Washington. Tuy không có hiệu quả nhưng tổng thống James Madison cũng tổ chức và đặt kế hoạch phòng thủ thủ đô chống lại quân Anh năm 1814. Trong thời kỳ chiến tranh giữa Mỹ và Mê-hi-cô vào những năm 1840, tổng thống James K. Polk đã hành xử quyền tổng tư lệnh của mình, đích thân chỉ huy quân đội chống lại quân Mê-hi-cô. Tuy Polk không ra mặt trận nhưng các chiến lược của ông đã đóng vai trò căn bản cho các hoạt động quân sự. Suốt trong thế kỷ XIX, các tổng thống tiếp tục chỉ huy quân đội, đích thân lập chiến lược quân sự và tham gia vào các hoạt động thuần túy quân sự. Người sử dụng quyền được giao phó này nhiều nhất là Abraham Lincoln.

Lincoln là người đã phải đối mặt với những đe dọa gay go và trầm trọng nhất với nền dân chủ Hoa Kỳ. Đương đầu với sự ly khai của các tiểu bang miền Nam và sự tan rã của Liên hiệp (Hoa Kỳ), Lincoln đã sử dụng toàn bộ quyền hành pháp của mình để duy trì quốc gia. Ông đã hoãn phiên họp Quốc hội từ tháng 4 tới tháng 7 năm 1861. Sau đó, sử dụng quyền tổng tư lệnh quân đội, Lincoln đã tập hợp dân quân, gia tăng quân đội và hải quân mà không xin phép Quốc hội, kêu gọi quân tình nguyện, sử dụng công quỹ mà không có Quốc hội chuẩn chi, tạm ngưng luật giam giữ phải có lệnh của tòa và ra lệnh phong tỏa đường biển vào khu vực của Tiểu bang Ly khai (the Confederacy). Tới tháng 7, tổng thống nói với Quốc hội như sau: “Không còn sự lựa chọn nào khác là sử dụng quyền ứng chiến của (ngành hành pháp) của chính quyền để dùng vũ lực bảo vệ chính quyền chống lại chính vũ lực đang phá hoại chính quyền… Những biện pháp này, dù có hợp pháp hay không hợp pháp, đã được mạnh dạn thi hành thuận theo yêu cầu của hầu như đa số; và lúc đó, cũng như bây giờ, (chúng ta) mong rằng sẽ được Quốc hội sẵn sàng phê chuẩn. Bây giờ (lại có người) nhất định chủ trương rằng Quốc hội, chứ không phải hành pháp, mới có quyền này. Nhưng chính Hiến pháp cũng đâu có nói rõ ai hay cơ quan nào có quyền hành xử quyền đó.

Hơn nữa, hiển nhiên là điều quy định này nhằm vào tình trạng khẩn trương nguy biến, ta không thể tin được rằng các vị các vị lập quốc khi ấn định quyền lực này lại muốn là trong bất cứ hoàn cảnh nào cũng cứ để cho tình trạng nguy biến tiếp diễn cho tới khi triệu tập được Quốc hội. Trong trường hợp này, chính việc triệu tập Quốc hội lại bị phe phản loạn ngăn cản. Ngành hành pháp rất tiếc, như đã thấy, là đã phải bắt buộc sử dụng quyền ứng chiến để bảo vệ chính quyền”.

Nhưng Lincoln không chỉ giới hạn việc hành xử quyền hành ở mức đó. Mùa xuân 1982, ông đã tham gia chỉ huy lực lượng của Liên hiệp. Ông đích thân ấn định kế hoạch hành quân và dùng quân lệnh để điều động quân đội. Tuy nhiên, Lincoln cũng là tổng thống cuối cùng trực tiếp tham gia vào công việc ấn định chi tiết các chính sách quân sự.

Việc hành xử quyền tổng tư lệnh của Lincoln đã xác định thẩm quyền của tổng thống làm cấp chỉ huy cao nhất các lực lượng quân sự. Thực vậy, suốt trong thế kỷ XIX cũng như trong thế kỷ XVIII, không có sự phân biệt rõ rệt giữa thẩm quyền chính trị và thẩm quyền quân sự. Phần lớn các nhà chính trị đồng thời cũng là các nhà quân sự có tài. Việc tổng thống hành xử chức năng quân sự không gây khó khăn gì có lẽ là vì mặc dầu Lincoln có nhiều quyền như vậy nhưng các tổng thống vẫn tiếp tục tôn trọng các giới hạn về quyền quy định trong Hiến pháp. Trong thời kỳ đó, một hệ thống quân giai đã hình thành rõ rệt như sau: tổng thống, cùng với bộ trưởng lục quân và hải quân là cấp cao nhất trực tiếp ra lệnh cho các cấp chỉ huy quân đội tại chiến trường. Nhiệm vụ chính trị và quân sự do đó vẫn còn lẫn lộn với nhau. Tổng thống thường là người đã có kinh nghiệm chiến trường còn các tướng cũng hay tham gia chính trị. Tới cuối thế kỷ XIX sang đầu thế kỷ XX quan niệm phối hợp vai trò tổng tư lệnh với vai trò tổng thống đã trở nên khó duy trì. Tuy nhiên, nguyên tắc mạnh mẽ chấp nhận sự kiểm soát dân sự đối với quân sự được thành lập từ thế kỷ XIX vẫn tiếp tục củng cố cho truyền thống này trong thế kỷ XX, tuy có khác đôi chút về hình thức.

Thế quân bình thay đổi trong thế kỷ XX

Sang thế kỷ XX là bắt đầu sắp có đại chiến thế giới. Khi Woodrow Wilson được bầu làm tổng thống vào năm 1912 thì mục tiêu của Hoa Kỳ chủ yếu có tính chất đối nội. Khi chiến tranh xảy ra tại châu Âu năm 1914, Wilson đã cho Hoa Kỳ giữ tư thế trung lập. Tuy nhiên, việc xâm phạm các quyền lợi của Hoa Kỳ và quyền của các nước trung lập của phe gây chiến đã khiến cho Wilson phải yêu cầu Quốc hội tuyên chiến với Đức.

Sau Thế chiến I, Wilson không vận động được Quốc hội phê chuẩn hiệp định Hội Quốc liên và do đó Hoa Kỳ lại rơi vào tình trạng bế quan tỏa cảng. Các tổng thống kế nhiệm cũng phải đương đầu với một Quốc hội không muốn tham gia vào công việc quốc tế. Năm 1929–1930, Quốc hội lại thông qua một loạt luật thuế quan cao, mà cao điểm là Luật Thuế quan Smoot – Hawley (Smoot-Hawley Tariff Act). Các luật thuế quan này nhằm bảo vệ nền kinh tế Mỹ chống lại sự can thiệp từ bên ngoài nhưng càng đưa Hoa Kỳ vào sâu thế tự cô lập. Vào các năm 1935, 1936 và 1937, Quốc hội thông qua một số luật trung lập để bảo đảm là Hoa Kỳ sẽ không bị lôi cuốn vào một cuộc chiến tranh khác tại châu Âu.

Chính sách bế quan tỏa cảng lên tới tột đỉnh trong nhiệm kỳ của tổng thống Franklin Roosevelt. Đối mặt với cuộc Khủng hoảng kinh tế thế giới, ngay từ năm 1935, Roosevelt đã chủ trương trung lập và đặt ưu tiên cho các vấn đề đối nội cao hơn các vấn đề đối ngoại. Mãi tới cuối thập niên 1930, Roosevelt mới bắt đầu thấy tầm quan trọng của việc Hoa Kỳ tham dự vào các vấn đề của châu Âu.

Điều trớ trêu là chính Toà Tối cao bảo thủ đã giới hạn các chính sách cải cách kinh tế “Vận hội Mới” (New Deal) trong chính sách đối nội của Roosevelt sau này. Cũng chính là Tòa tối cao đã thiết lập cơ sở cho quyền tổng thống giữ một vai trò chủ chốt trong ngoại giao và củng cố vai trò chỉ huy và kiểm soát của tổng thống đối với việc quân sự. Năm 1936, trong vụ kiện giữa Hoa Kỳ và Curtiss – Wright Corporation, tòa đã phân định rõ rệt quyền lực của tổng thống về đối nội và đối ngoại. Tòa nói rằng chức vụ tổng thống là “cơ quan duy nhất của chính quyền liên bang (có thẩm quyền) về quan hệ quốc tế – và việc hành xử thẩm quyền đó không cần dựa trên cơ sở một hành động của Quốc hội”. Tòa lập luận rằng, thẩm quyền về ngoại giao của tổng thống đã được đương nhiên cho phép trong Hiến pháp qua lịch sử và yêu cầu hiện tại.

Khi chính quyền của tổng thống Roosevelt quan tâm tới các vấn đề quốc tế và cũng là lúc không khí chiến tranh đang bao trùm khắp châu Âu thì thế giới đã thay đổi rất nhiều. Thứ nhất là cuộc cách mạng kỹ thuật đã khiến cho không một tổng thống nào có thể hoàn toàn thông thạo về mọi chiến lược chiến tranh. Thứ hai là cuộc Đệ nhị Thế chiến là một cuộc chiến tranh toàn cầu. Các yếu tố đó khiến cho chính quyền dân sự không thể nào điều khiển hoạt động quân sự hàng ngày trong chiến tranh cũng như sau chiến tranh. Tuy nhiên, các nhà cầm quyền dân sự hiện nay – phần lớn là tổng thống và các nhân viên của tổng thống cùng với bộ trưởng quốc phòng – vẫn còn nắm quyền kiểm soát rất chặt các định chế quân sự trong nước. Cũng còn phải ghi nhận rằng quyền kiểm soát tài trợ ấn định trong Hiến pháp – mà cho phép Quốc hội có quyền chấp thuận tất cả các ngân khoản chi tiêu quân sự – cũng khiến cho các nghị sĩ và dân biểu nào muốn chuyên tâm về vấn đề này có thể có quyền kiểm soát và gây ảnh hưởng.

Sự xuất hiện của cuộc Chiến tranh Lạnh năm 1945 cũng hoàn toàn chấm dứt truyền thống tự cô lập của Hoa Kỳ và đẩy nước này vào một vai trò lãnh đạo trong các vấn đề quốc tế. Khi các cựu chiến binh trở về sau Thế chiến thứ hai, có rất nhiều người giữ các vai trò dân sự trong chính quyền, trong các trường đại học và trong doanh nghiệp và do đó cũng bắt đầu có nhiều mối quan hệ giữa giới quân sự với các công ty Mỹ và trong các lĩnh vực xã hội khác. Lực lượng quân sự, trước kia hầu như ít có liên hệ với xã hội Mỹ, bây giờ lại tham gia các hoạt động xã hội nhiều hơn trước nhiều. Sự thay đổi đó tạo ra một sự biến chuyển quan trọng trong thái độ của dân chúng cũng như của giới lãnh đạo đối với quân đội. Lòng e ngại đối với quân đội trong thế kỷ XIX đã được thay thế trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh bằng sự thông hiểu và trân trọng vai trò của lực lượng quân sự trong chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ.

Các tiến bộ kỹ thuật cùng với sự tham gia của Hoa Kỳ vào các vấn đề thế giới đòi hỏi cần phải có những định chế chính quyền mới để kiểm soát, tổ chức và theo dõi các hoạt động cũng như các định chế quân sự. Các đạo luật về An ninh quốc gia năm 1947 và 1949 đã thiết lập Bộ tham mưu liên quân và Bộ Quốc phòng, đặt cơ sở cho việc kiểm soát quân sự tập trung hơn. Chức vụ bộ trưởng quốc phòng, với tư cách là thành viên của nội các và báo cáo trực tiếp cho tổng thống, đã nhanh chóng trở thành đầu mối liên lạc giữa giới quân sự và bộ phận chỉ huy dân sự. Đạo luật Cải tổ quốc phòng năm 1958 tiếp tục tăng cường quyền lực của bộ trưởng quốc phòng; ảnh hưởng mạnh của Robert McNamara trong khi làm bộ trưởng quốc phòng vào những năm 1960 cũng củng cố thêm quyền lực và thẩm quyền của văn phòng bộ trưởng quốc phòng. Những sự thay đổi này giúp duy trì quyền lực của tổng thống đối với hoạt động quân sự trong các hoàn cảnh mới. Suốt trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh, trung tâm thẩm quyền chiến lược được đặt dưới quyền tổng thống. Ngành hành pháp, qua Hội đồng An ninh Quốc gia trong Nhà Trắng và Bộ trưởng Quốc phòng, đã nắm quyền chủ chốt về các vấn đề như quân số, mua và triển khai vũ khí cũng như sử dụng vũ lực.

Sự thất bại của quân lực Hoa Kỳ trong việc thực hiện các mục tiêu chiến tranh trực tiếp trong chiến tranh Việt Nam lại càng làm giảm quyền lực và thẩm quyền của giới quân sự chuyên nghiệp so với quyền lực của chính quyền dân sự. Một lần nữa, nhiều người Mỹ tỏ ra không tin tưởng vào các giải pháp quân sự và những đường lối quân sự. Ngay cả giới quân đội cũng bắt đầu thận trọng hơn trong vấn đề tham gia các hoạt động quân sự. Từ những năm 1970, nhiều nhà lãnh đạo quân sự đã ít muốn dùng vũ lực vì họ cho rằng việc sử dụng quân đội có giới hạn vào những chủ định chính trị mà không có mục đích rõ rệt sẽ đưa đến thất bại.

Sự do dự này có hai lý do. Thứ nhất, việc thất bại tại Việt Nam đã phát sinh ra “hội chứng sau Việt Nam”. Các tổng thống, các nhà chỉ huy quân sự, Quốc hội cũng như dân chúng đều hoài nghi việc dùng vũ lực để thực hiện các mục tiêu của nước Mỹ. Thứ hai, Quốc hội đã khẳng định quyền lực của mình trong nỗ lực kiểm soát quyền sử dụng vũ lực của tổng thống vì chính quyền này đã quyết định vai trò của Hoa Kỳ tại Việt Nam. Năm 1973, mặc dầu tổng thống Nixon phủ quyết, Quốc hội đã thông qua đạo luật về Quyền Tham chiến. Đạo luật này nhằm giới hạn quyền của tổng thống gửi quân tham chiến ở nước ngoài mà không có sự chấp thuận của Quốc hội. Mục đích của đạo luật này là để “thực hiện ý muốn của các nhà soạn thảo Hiến pháp và để bảo đảm là phải có sự suy xét tập thể gồm cả Quốc hội lẫn tổng thống trong việc đưa quân đội Hoa Kỳ tham gia vào các vụ xung đột tại nước ngoài”. Đạo luật muốn chấn chỉnh lại quyền lực tham chiến của tổng thống bằng cách bắt buộc tổng thống phải tham khảo và báo cáo cho (Quốc hội). Đạo luật cũng phác họa những biện pháp Quốc hội có thể áp dụng để ngăn chặn quyền tổng thống được quyết định sử dụng vũ lực.

Tuy có mục đích như vậy nhưng đạo luật về Quyền Tham chiến vẫn chỉ có tính chất tượng trưng vì Quốc hội ngần ngại chưa muốn áp dụng và vì tổng thống cho là không hợp hiến. Trên thực tế, có lẽ đạo luật này lại củng cố quyền tổng thống sử dụng vũ lực vì nó cho phép tổng thống sử dụng vũ lực trước khi được Quốc hội chấp thuận.

Nói chung, suốt trong thế kỷ XX, sự kiểm soát của dân sự đối với quân sự, dù qua tổng thống hay Quốc hội, đã được củng cố hơn và định chế hóa hơn trong chế độ cai trị và trong xã hội Hoa Kỳ. Sức tàn phá càng ngày càng gia tăng của các võ khí càng cho thấy sự cần thiết phải thúc đẩy nhanh hơn xu hướng kiểm soát chặt chẽ hơn của dân sự đối với các lực lượng và định chế quân sự.

Chú thích: 

[1] Garry Wills, một sử gia cận đại về lịch sử Mỹ, nhấn mạnh, theo Hiến pháp, tổng thống Mỹ chỉ là Tổng tư lệnh quân đội và vệ binh quốc gia (thuộc tiểu bang) chỉ khi các lực lượng này được triệu tập để thực sự phục vụ quốc gia chứ không phải là tổng tư lệnh của dân chúng…

Nguồn: Michael F. Cairo (2001). "Civilian Control of the Military", in Melvin Urofsky, ed. The Democracy Papers (Washington, D.C.: US Department of State, 2001).